国家规定的公益性海域不能以委托管理的方式变相出租经营——(2021)最高法民申3824号大连信海远洋发展有限公司与大连市海珍品种苗管理站合同纠纷申请再审案

　　裁判要旨

　　《中华人民共和国海域管理法》第二十八条规定：“海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准。”该法律规定作为保护国家海洋功能区划制度的强制性规定，涉及国家宏观政策和用海秩序的公共利益，违反该法律的民事行为属无效行为。海域使用权人对国家明确规定的非经营性、公益性海域的使用权，擅自改变用途，采取以托管的方式变相出租开发，所涉合同应认定为无效合同。人民法院在审理此类案件时，应查清获益主体，准确认定合同实质，对巧立托管名目实为经营开发的违法行为,旗帜鲜明地作出否定性评判。

　　基本案情

　　2006年10月，国家海洋局作出《关于大连三山岛海珍品原种基地项目用海的批复》，明确大连三山岛海珍品原种基地项目范围内的大连三山岛海珍品资源增殖保护区用海为公益性用海，免交海域使用金。该海域使用权人为管理站，项目名称为大连三山岛海珍品原种基地，用海类型为海底管护。

　　2006年10月之后，大连市海珍品种苗管理站（以下简称种苗管理站）与大连信海远洋发展有限公司（以下简称信海公司）签订《协议书》，约定：根据国家农业部和国家海洋局批复，鉴于保护区现有资源状况须投入较多资金、投入周期较长、种苗管理站人力和资金不足的实际情况，为保护和改善生态环境，扩大底播面积，合理开发和利用特种海产品资源，种苗管理站将原种基地所使用的海底托管信海公司经营使用；信海公司每年向种苗管理站交付保种基金130万元；信海公司在托管期间应以增殖海参、海胆为主，虾夷扇贝、海螺等海珍品资源为辅，采取投放人工鱼礁等措施开发利用所托管海域……种苗管理站免费为信海公司办理潜水作业《特种海产品专项采捕许可证》，信海公司不得将该许可证租借、转让他人使用；种苗管理站保证信海公司独立行使经营权；种苗管理站每年在收取的保种基金中提取20%用于海珍品底播增殖；信海公司严格执行渔业法、《大连市特种海产品资源保护管理条例》，遵守采捕时限和采捕标准的规定；信海公司除用五艘船从事潜水作业，不得采用其他作业方式从事捕捞生产；在托管期内所需开发、经营的一切税、费均由信海公司自行承担；未经种苗管理站同意，信海公司不得跨年度拖欠保种基金，不得任何形式将海域使用权转包他人，如违反，种苗管理站将收回托管海域使用权，解除协议。后双方签订补充协议延长合同期限。

　　2020年2月，种苗管理站向信海公司发出律师函，告知信海公司存在跨年度拖欠保种基金的违约行为，种苗管理站单方依约定解除合同的条件已成就，故通知解除《协议书》 及补充协议，信海公司支付拖欠基金、撤离托管海域、交还海域、停止捕捞行为。信海公司自认，其在经营使用涉案海域期间养殖过多种养殖物并进行捕捞作业。

　　另查，种苗管理站为事业单位，其主要职责是：负责国家级海上鲍鱼原种场的保护与管理；负责大连市海珍品增殖与管理；负责大连三山岛海珍品资源增殖保护区的管理。除国家海洋局外，国家农业部的公告、大连市人民政府的通告、大连市环境保护局的名录，在不同层级上均明确了案涉海域的保护区性质。

　　信海公司一审诉请为确认种苗管理站解除合同行为无效。

　　裁判结果

　　一审法院认为，《协议书》符合海域承包合同的特征，属于海域承包合同，保种基金实质上是承包费。种苗管理站将其管辖的大连三山岛海珍品原种基地所使用的海底发包给信海公司进行生产经营并收取承包费，超出了“海底管护”的范围，擅自改变了海域用途，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第二十八条的效力性强制性规定，案涉《协议书》及《补充协议书》系无效合同，信海公司请求确认解除行为无效不应予以支持。一审法院判决：驳回信海公司的诉讼请求。信海公司不服一审判决，提起上诉。

　　二审法院认为，当事人明知该海域为“非经营性公益事业用海”，明知该保护区的特别保护期为全年，即全年不应以经营为目的进行捕捞，双方仍然签订改变案涉海域用途、允许信海公司在案涉海域经营使用的协议，显然有违国家机关、地方政府设立该海域为海珍品原种基地、国家级保护区的初衷，损害社会公共利益。一审法院关于合同无效的意见并无不当。二审法院判决：驳回上诉，维持原判。信海公司不服二审判决申请再审。

　　最高人民法院再审审查认为：根据原审法院查明事实，首先，国家海洋局《关于大连三山岛海珍品原种基地项目用海的批复》(国海管字〔2006〕539号)记载，大连三山岛海珍品原种基地项目用海的海域用途为海底管护，建设皱纹盘鲍原种场，其范围内的大连三山岛海珍品资源增殖保护区用海为公益性用海。《协议书》引用了该批复，表明种苗管理站与信海公司在签订《协议书》时明知该项目用海的海域性质和限制用途。2008年8月4日《财政部、国家海洋局关于同意大连三山岛海珍品原种基地项目用海免缴海域使用金的批复》(财综〔2008〕55号)记载，大连三山岛海珍品原种基地项目用海属于非经营性公益事业用海。因此，上述两份批复记载的“公益性用海”“非经营性公益事业用海”，均明确要求案涉《协议书》约定的海域不允许从事经营性活动，作为事业单位的种苗管理站对大连三山岛海珍品原种基地所使用的海底只有保护与管理的职责，并无经营获利的权利。其次，2010年11月25日《中华人民共和国农业部公告》(第1491号)设立三山岛海域国家级水产种质资源保护区，包含了《协议书》约定的海域，且保护区的特别保护期为全年。按照农业部发布的2011年3月1日起施行的《水产种质资源保护区管理暂行办法》第十六条规定，特别保护期内亦不得从事捕捞、爆破作业以及其他可能对保护区内生物资源和生态环境造成损害的活动。最后，大连三山岛海珍品原种基地范围内的大连三山岛海珍品资源增殖保护区，由大连市人民政府于1986年12月设立，按照大连市环境保护局于2012年4月26日发布的大连市自然保护区名录，可以与大连市海洋与渔业局向国家海洋局海域综合管理司上报的《关于对征求大连三山岛海珍品原种基地项目海域使用权续期意见的复函》中记载的“该用海项目位于《大连市海洋功能区划(2013-2020年) 》所划设的‘三山岛海洋自然保护区’区划内”相互印证，表明案涉双方在2006年签订《协议书》时所约定的海域包含市级自然保护区。根据以上三点事实汇总，案涉海域仅能由有权机关批准的种苗管理站行使管护、建设职责，并未赋予其开发、经营的权限，遑论种苗管理站以“托管承包”“保种基金”的名义变相出租、收取租金，以及信海公司实质承租案涉海域经营获利。

　　本案中，信海公司始终强调其行使托管职能，“管理”“保护”案涉海域。但是，根据原审法院查明事实，《协议书》及补充协议约定由信海公司向种苗管理站支付费用，而非正常情况下托管人向受托人支付托管费用；2007年至2020年信海公司并实际向种苗管理站共交纳了巨额“保种基金”1730万元；信海公司用五艘船从事潜水作业进行捕捞生产，其亦自认在经营使用案涉海域期间养殖过裙带菜、扇贝、海胆、海参，并根据养殖品种的成熟周期采捕养殖物。因此，双方合同的内容、权利义务实际情况均明显与信海公司主张的仅为“受托管理”截然相反。信海公司实质承租案涉海域经营获利，向种苗管理站支付租金，明显违背了前述有权机关批准的海域使用性质。原审法院依职权认定《协议书》及补充协议违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，属于无效合同，具有事实及法律依据，并无不当，本院对信海公司的再审申请理由不予采信。

　　据此，最高人民法院裁定：驳回信海公司的再审申请。

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