行政处罚当事人逾期不履生效罚款决定的，行政处罚实施机关可以对当事人每日按罚款数额的百分之三加处罚款。

　　这就是《行政处罚法》普遍授权的“加处罚款”。

　　但是，对于没有行政强制执行权的行政机关，这个加处罚款决定的执行，却是有许多争议。

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　　还是先看案例

　　部分法院在审查行政机关申请执行行政处罚及加处罚款决定时认为：“加处罚款”必须单独作出加处罚款决定，否则不准予执行。我们来看一些涉及强制执行“加处罚款”申请的裁定书（均来自裁判文书网）。

　　案例1：大方县交通运输综合行政执法大队、李某某行政处罚非诉执行案

　　案号：（2020）黔0521行审37号

　　李某某因未取得营运许可擅自从事道路运输经营，大方县交通运输综合行政执法大队于2019年6月24日作出方运罚20193004号《行政处罚决定书》，对李某某罚款3万元。李某某未在法定期限内申请复议或提起诉讼，也未缴纳罚款。2020年3月5日，申请执行人向大方县人民法院申请强制执行。

　　2020年3月12日，法院裁定：对申请执行人作出的方运罚20193004号行政处罚决定准予强制执行。

　　本院认为：……对被执行人作出的方运罚20193004号《行政处罚决定书》的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。申请执行人因被执行人未在法定期限内申请复议或提起诉讼，又未主动履行处罚决定内容，并经催告仍未缴纳罚款后申请本院强制执行，符合法律、法规规定。但申请执行人申请执行逾期缴纳加处罚款30000.00元的请求事项，并不属于其处罚内容，而是其处罚内容中的履行方式，属于执行罚的性质，不属于本案的审查范围，本院不予审查。

　　案例2：前郭尔罗斯蒙古族自治县运输管理所、赵某某行政处罚非诉执行案

　　案号：（2020）吉0721行审4号

　　因赵某某非法经营，2019年4月8日，前郭县运管所稽查人员作出吉前运罚[2019]xxx号《行政处罚决定书》，对赵某某罚款叁万元，并告知逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。被执行人在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，又未履行缴纳罚款义务，2020年1月3日申请执行人向前郭尔罗斯蒙古族自治县法院申请强制执行《行政处罚决定书》中罚款叁万元、逾期加处罚款叁万元。

　　1月16日，法院裁定：对“罚款叁万元”准予强制执行；对“加处罚款叁万元”不准予强制执行。

　　本院经审查认为，（一）吉前运罚[2019]xxx号《行政处罚决定书》，责令被执行人停止违法行为，并处罚款正确。（二）前郭县运管所作出吉前运罚[2019]xxx号《行政处罚决定书》前，依据相关法律规定，告知了被执行人享有的权利和义务，向其送达了《违法行为通知书》，程序合法。（三）加处罚款是独立的行政强制执行方式，行政机关对加处罚款，应根据《中华人民共和国行政强制法》规定的程序，另行作出行政决定，方具有可执行性。

　　案例3：焦作市市场监督管理局、江苏森通电梯有限公司行政处罚非诉执行案

　　案号：（2019）豫0802行审19号

　　2018年12月19日，江苏森通电梯有限公司因在电梯维护保养中未严格执行安全技术要求，被焦作市市场监督管理局作出（豫焦）质监罚决字[2018]第7号行政处罚决定书，罚款3万元。因被执行人未履行，申请执行人申请焦作市解放区人民法院强制执行。

　　2019年8月19日，法院裁定：准予强制执行行政处罚决定书第2项内容，即罚款3万元；不准予强制执行行政处罚决定书的加处罚款，即“逾期不缴纳罚款的，……每日按罚款数额的3%加处罚款”的警示告知内容。

　　本院认为：申请执行人于2018年12月19日作出的（豫焦）质监罚决字[2018]第7号行政处罚决定书，事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合准予强制执行的条件。但关于其申请强制执行的加处罚款部分，本院认为，行政机关在行政处罚决定书中关于加处罚款的表述，属于一种警示性告知内容，告知当事人如果不按期缴纳罚款，行政机关将会采取加处罚款的强制措施，因此行政机关如果要采取加处罚款，应当按照法定程序就加处罚款依法作出决定。本案中，申请执行人只是作出了行政处罚决定，并没有作出加处罚款的决定，所以对加处罚款部分依法应不予执行。

　　案例4：丹阳市环境保护局、远宏钢渣电磁筛选厂行政处罚非诉执行案

　　案号：（2019）苏1181行审247号

　　因丹北镇远宏钢渣电磁筛选厂违反《环境保护法》、《水污染防治法》，2019年1月22日，丹阳市环境保护局对其作出丹环行罚字[2019]5号行政处罚决定书，罚款25万元。被执行人没有履行处罚决定，申请执行人向丹阳市人民法院申请强制执行。

　　2019年12月23日，法院裁定：一、准予强制执行行政处罚决定中罚款25万元；二、不准予强制执行每日按罚款数额的3%加处罚款。

　　本院认为，原丹阳市环境保护局作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。被执行人收到该行政处罚决定后在法定期限内未申请行政复议，也未提起诉讼，经催告后仍不自觉履行该行政处罚决定，申请执行人向本院申请强制执行罚款25万元，符合法律规定。至于每日按罚款数额的3%加处罚款，因未另行制作加处罚款决定书，也未告知行政复议权或诉权，故对申请执行的加处罚款部分，不准予执行。

　　案例5：南通市国土资源局与俞强行政处罚非诉执行案

　　案号：（2016）苏0611行审26号

　　因俞某非法占用土地，2015年3月30日，南通国土局作出通土资罚（2015）683009号《行政处罚决定书》，内容有责令退还非法占用的土地、限期自行拆除、恢复土地原状、没收建筑物和其他设施、罚款等。被执行人在法定期限内未申请行政复议、提起行政诉讼，又不自觉履行行政处罚决定。2016年1月6日、1月22日，申请执行人向南通市港闸区人民法院申请强制执行，追缴罚款及加处罚款共计人民币95940元。

　　2016年2月1日，法院经审查裁定：一、对追缴罚款47970元的强制执行事项准予强制执行。二、对追缴加处罚款47970元的强制执行事项不准予强制执行。

　　法院认为，处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，且无损害被执行人俞某合法权益的情形，依法应当准予强制执行。……至于申请执行人南通国土局提出的对被执行人俞强追缴加处罚款人民币47970元的强制执行事项。法院认为，行政机关有权对不履行金钱给付义务的行政相对人实施加处罚款或者滞纳金。但是，根据《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关在作出行政处罚决定时一般也会把不按期缴纳罚款将承担加处罚款的法律后果告知行政相对人，但该告知行为不能视为行政机关对行政相对人作出了加处罚款的决定。尽管行政处罚法和相关法律对加处罚款或者滞纳金的标准规定通常比较明确，但毕竟只是抽象的法律条文规定，如果行政机关要对行政相对人执行加处罚款或者滞纳金，必须要有明确的行政决定内容，而且要明确加处罚款或者滞纳金的具体标准，告知申请行政复议或者提起行政诉讼的权利和期限。这样法律规定的抽象的义务，以及行政处罚中的一般性告知才能转化成为具体的义务，才具有强制执行的具体依据。行政机关不得以法律明确规定了加处罚款或者滞纳金的具体标准为由，在未作出任何形式的加处罚款或者滞纳金行政决定的情况下，直接对行政相对人实施加处罚款或者滞纳金的行政强制执行。本案中，申请执行人南通国土局向本院申请强制执行的加处罚款事项并未另行作出行政决定，缺乏强制执行的依据，本院不准予强制执行。

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　　一些法院的观点

　　从这些案例中可以看出，一些法院裁判“加处罚款”不具可执行性的，主要有这样几个观点：

　　第一个观点，对强制执行加处罚款的申请不予审查。

　　加处罚款，属于执行罚，属于行政强制执行的性质。行政机关申请法院强制执行的，应该是行政处罚决定。对行政强制执行决定的强制执行申请，法院不予审查。甚至有说法：让行政机关自己执行。连基础罚款都要申请法院强制执行，加处罚款如何能自力执行？如果法院不予强制执行，加处罚款制度将基本上形同虚设。

　　第二个观点，加处罚款应该作出决定。

　　《行政处罚法》对加处罚款有规定，但在具体案件中还是要行政机关作出决定。行政机关在行政处罚决定书中有关加处罚款的表述没有具体内容，只是个“警示性告知”。法院强制执行的应该是“行政决定”，而不是告知。

　　第三个观点，加处罚款应单独作出决定书。

　　加处罚款是行政强制执行方式。所以，行政机关给予加处罚款，应当在当事人未履行缴纳罚款义务的前提下，再按照行政强制执行的程序要求，另行制作《加处罚款决定书》。根据正当程序原则，作出加处罚款决定前应告知陈述申辩权，决定后应告知救济途径。

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　　加处罚款的依据

　　我们来重温一下实施“加处罚款”的法律依据和有关文件。

　　《中华人民共和国行政处罚法》

　　第五十一条　当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：

　　（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；

　　（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；

　　（三）申请人民法院强制执行。

　　《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》（国务院令第235号）

　　第七条　行政机关作出罚款决定的行政处罚决定书应当载明代收机构的名称、地址和当事人应当缴纳罚款的数额、期限等，并明确对当事人逾期缴纳罚款是否加处罚款。

　　第九条　当事人逾期缴纳罚款，行政处罚决定书明确需要加处罚款的，代收机构应当按照行政处罚决定书加收罚款。

　　当事人对加收罚款有异议的，应当先缴纳罚款和加收的罚款，再依法向作出行政处罚决定的行政机关申请复议。

　　《国务院法制局办公室关于贯彻执行〈罚款决定与罚款收缴分离实施办法〉有关问题的意见》（国法办函〔1997〕182号）

　　四、当事人逾期缴纳罚款，行政处罚决定书明确需要加处罚款的，代收机构应当按照行政处罚决定书加收罚款；行政处罚决定书没有明确需要加处罚款的，代收机构不得自行加收罚款。

　　五、《办法》第九条第二款规定的含义是：

　　（1）代收机构只负责代收事宜，当事人对加收罚款有异议的，应当通过行政复议解决，不应当向代收机构交涉；

　　（2）申请复议不影响行政处罚决定的执行，当事人应当先缴纳罚款和所加收的罚款；

　　（3）加处的罚款从属于先前已处的罚款，当事人只对加收罚款有异议的，应当依法向作出行政处罚决定的行政机关申请复议。当事人对先前已处的罚款和加收的罚款都有异议的，按照“加罚从属本罚”的原则，依法一并向作出行政处罚决定的行政机关的上一级行政机关申请复议。

　　《中华人民共和国行政强制法》

　　第十二条　行政强制执行的方式：

　　（一）加处罚款或者滞纳金；

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　　第四十五条　行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。

　　加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。第四十六条　行政机关依照本法第四十五条规定实施加处罚款或者滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。

　　行政机关实施强制执行前，需要采取查封、扣押、冻结措施的，依照本法第三章规定办理。

　　没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。

　　第五十三条　当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。

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　　其他裁判文书

　　根据对上述法律法规，笔者对“加处罚款”有如下观点：加处罚款有双重性质。加处罚款需要行政机关作出附条件生效行政行为决定，但是这一决定可以与罚款决定一并作出。

　　具体分析下：

　　 加处罚款有双重性质

　　作为行政机关作出的执行罚，“加处罚款”具有双重性质的行政行为，一则是对当事人逾期不履行缴纳罚款的违法行为的处罚，二则是促使当事人履行义务的间接强制执行方式，所以有《行政处罚法》《行政强制法》两部法律从各自的角度对加处罚款作了规定。

　　加处罚款需要行政机关作出决定

　　加处罚款是《行政处罚法》对行政处罚实施机关的普遍授权。但《行政处罚法》用的是“可以”。也就是说作出行政处罚决定的行政机关并非“应当”实施加处罚款。究竟是否要对逾期不履行缴纳罚款的当事人实施加处罚款，要行政机关作出一个行政决定。法官说得正确。

　　  加处罚款决定是附条件生效行政行为

　　如果说与罚款决定一并作出的加处罚款决定只是个“告知”、“警示”，也没错。对履行期限内的当事人而言，加处罚款决定对当事人确实是个警告。

　　加处罚款决定是个附条件生效的行政行为。如果当事人在规定期限内履行缴纳罚款义务，那加处罚款决定就尚未生效；而当事人逾期未履行的，加处罚款的条件成就，加处罚款决定生效。

　　与罚款决定一并作出的加处罚款决定，不会有加处罚款的具体数额。这似乎成了否定加处罚款作为行政决定的理由。但实际上加处罚款决定的内容是具体而明确的。根据基础罚款的数额、逾期时间以及明确的标准，完全可以自行计算出加处罚款的数额。《行政强制法》第四十五条规定加处罚款的“标准”应当告知当事人。

　　这种附条件的决定很常见。在我们熟悉的民事判决书中，都有“如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息”的一句。在行政执法中，原理是一样的。

　　加处罚款决定可以与罚款决定一并作出

　　我们通常见到的《行政处罚决定书》，是将罚款决定、加处罚款决定一并作出的。

　　罚款决定、加处罚款决定一并作出，是《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》对行政处罚决定书的要求。这部行政法规尚未废止，也不与《行政强制法》等法律抵触，有关条款有效，也应当成为法院审理行政案件的依据。

　　当然也有行政机关专门制作《加处罚款决定书》的，如全国统一税收执法文书式样中就有这份文书。

　　这当然没错。但对于讲求效率的行政机关来说，在要素齐全的基础上简化执法文书，也没有错。

　　加处罚款应与基础罚款同时强制执行

　　加处罚款是个行政决定，对逾期不缴纳罚款的当事人课以新的金钱支付义务，具有明显的可执行性。拒不不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。《行政强制法》第四十六条已经相当明确。

　　有观点又认为，加处罚款要履行单独的程序：包括作出加处处罚决定和申请强制执行。是否有这种必要？一个行政行为的决定和履行，一般有事前听取陈述申辩、作出决定同时告知救济权利、催告履行、强制执行。加处罚款与罚款在大部分环节都可以重合，这是罚款与加处罚款一并决定、一并强制执行的理由。如果要求加处罚款与行政处罚一样，再单独履行一遍行政处罚、申请强制执行程序，那加处罚款就可能陷入一个怪圈，办案效率变得极为低下，加处罚款手段就此失去应有的作用，普遍授权的间接强制执行制度被虚置。

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　　最后的提醒

　　再提醒两个方面：首先，还是要沟通。

　　究竟是否需要单独制作《加处罚款决定书》，各个法院甚至可能各位行政庭法官的意见都不统一。在裁判文书网上绝大部分的裁定，都是允许加处罚款决定与罚款决定一并作出、准予一并申请强制执行的。

　　在制作行政处罚决定书前，各地交通运输执法部门还是要与当地复议机构、法院多沟通，充分了解他们对此的意见。据理力争，争取能够说服他们；如果不行，那就保留意见，按他们的要求执行。

　　其次，还是得细心。

　　《交通运输行政执法程序规定》（交通运输部令2019年第9号）附件中的交通行政执法文书式样之十四《当场行政处罚决定书》、十五《行政处罚决定书》中，均有这么一句“到期不缴纳罚款的，本机关可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。

　　注意文书改变了2008版交通行政执法文书式样，照抄《行政处罚法》第五十一条，加上了“可以”二字。这足以把一项“行政决定”变成了“事前告知”，意味着到底是否作出加处罚款决定还不确定。

　　交通运输执法部门在具体案件中如果确需对当事人加处罚款的，那么在《行政处罚决定书》中，建议删除“可以”二字。否则，建议在当事人逾期缴纳罚款后再作出《加处罚款决定书》。

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